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土地增值税征管模式或将迎来大变
发布时间:2019.05.23 浏览次数:

又又又曝光了最近,一份《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)突现网络,引发财税人士的热议。从这份网上流传的《征求意见稿》文本看,挂有正式文号且要求“不予公开”,真实性还是有的,此次当属意外流出。还是抓紧时间先睹为快,只评不转吧!

土地增值税存废之争可以休矣


土地增值税历来是个备受争议的税种,基层税务机关说它是“天下第一难税”,视为畏途;纳税人质疑它是“天下第一恶税”,高昂税负不可承受。加之土地增值税的调节对象与增值税、企业所得税存在严重交叉重叠,一度要求废止这个税种的呼声不绝于耳。但此次流出的《征求意见稿》表明,在当前税制体系中废除任何一个税种都不会太容易,而且在落实税收法定原则下,保留的税种还需要立法,从暂行条例上升为法律。


从《征求意见稿》看立法思路


通常所说的地方税包括十余个税种,其中,过半税种目前尚在立法进程之中。立法时间紧,任务重,那么,最保险最稳妥的立法思路是什么?当然是从原暂行条例直接进行平移立法,推倒重来或是另起炉灶的可能性都不大。按照平移立法的思路来看这份《征求意见稿》,一切就都还是熟悉的味道。从征税范围到计税方式,再到税率设计,都与现行暂行条例大同小异,预计未来诸如建造普通标准住宅出售的税收优惠、房地产开发加计扣除等政策都会继续予以保留。这种平移立法的思路本身没有问题,但对于土地增值税这样税制具有先天缺陷的税种来说,如果采用平移立法则意味着现存的争议和问题也会带到新法中来,这个问题需要引起足够重视。


在《征求意见稿》中找亮


这样看来,《征求意见稿》真的无甚亮点吗?其实,只要仔细寻找,亮点还是有的。比如,《征求意见稿》第十五条规定了房地产开发纳税人纳税申报与税款缴纳的办法,虽然还是“先预缴后清算”,但细读之下就会发现关于清算条件的表述已经悄悄发生了变化:一是取消了现行政策有关“可清算”的表述,即达到了清算条件的纳税人就应该主动及时进行清算申报,而不必再经税务机关下达清算通知;二是强调纳税人要“自行完成清算”,可以说,这些表述上的微妙变化都是在强化纳税人的申报责任。为什么要这样改?这得从现行土地增值税的征管模式谈起。要说土地增值税这个税种确实够“奇葩”,它是目前税制体系中唯一一个需要经过税务机关审核才能确定补(退)税款金额的税种。这种做法长期以来一直受到征纳双方的诟病,在税务机关,则是清算审核工作量巨大、税务官员能力不足,以及由此造成的风险“捆绑”问题;在纳税人,则是审核时间过长、征纳争议频发,自身合法权益得不到保障的问题。

更为重要的问题是,在征税机关与纳税人之间的非对称信息税收博弈中,目前的税制安排使得经济理性的纳税人倾向于在清算申报过程中少申报税款,这反而成了最优策略,因为即使后期被征税机关发现问题也不会有什么严重后果,大不了补缴税款就是了。这样的税制设计显然是有问题的,这样的局面也是政府征税所不希望看到的。理想的税制安排应该是在征税机关对不(少)缴税行为给予严厉处罚的情况下,要让纳税人明确知晓,只有依法纳税才是最理性、最明智的选择,否则得不偿失。

基于上述分析,说回到此次土地增值税立法改革,取消税务机关前置清算审核,强化纳税人申报责任,加强清算后续管理,也许这才是大势所趋,土地增值税的征管模式或将迎来大变。


征管模式之变对税务机关的影响


取消土地增值税清算前置审核后,如何保证土地增值税的申报质量和征管质量?税务机关自然得转而依靠后续开展的纳税评估与稽查工作。如前所述,调整土地增值税征管模式的主要考虑就是:一旦纳税人面对评估与稽查,对其自身的纳税申报行为就不会那么随意了,因为届时如果发现问题,就不仅仅是补税那么简单了,还可能会面临被加收滞纳金甚至被处罚的风险,企业(尤其是上市公司)会慎之又慎。


但是,要想上述机制对纳税人合规申报起到激励作用,还必须配套解决好以下问题:

一是评估与稽查的分工与定位须明确。纳税评估的工作目标是利用信息化的手段检验申报质量和征收质量,堵塞漏洞,及时发现和纠正日常管理中存在的问题,对于一般性的税务违规问题,可以在评估阶段解决,以减轻稽查的压力,但要切记,纳税评估不能搞成“变相稽查”。此外,纳税评估还有一个重要目标就是提供案源,对于在纳税评估过程中发现的重大税务违规问题,必要时才可以通过税务稽查的手段去解决。

二是土地增值税的政策须明晰。征管模式的改变必然要求未来土地增值税税制要大幅简化,同时最大限度减少政策执行争议。试想,如果今后土地增值税的政策执行仍像现在这样问题一大推,各地口径不一,征纳争议频发,那势必将使“评估加稽查”征管模式的震慑效果大打折扣,最终导致法律责任的界定非常困难。

三是评估与稽查人员的素质须同步提升。现行前置清算审核让部分税务官员感到畏惧,就是因为自身业务素质与能力的不足。那么,未来改为“评估加稽查”的征管模式后,纳税人面对的税务评估与稽查人员素质就一定会高很多,从而使土地增值税征管质量大幅提升吗?恐怕也未必,人还是那些人,归根结底在于人员素质亟待全面同步提升。


征管模式之变对房地产企业的影响


征管模式之变将土地增值税清算的申报责任归还纳税人,显然,这对自行清算申报的质量提出了更高的要求,房地产企业应高度重视并重新审视土地增值税的合规性目标。同时,征管模式之变也将进一步考验企业税务人员的综合能力(包括沟通能力、抗辩能力、规划能力和决策能力等),对此应早做研判。

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